La nécessaire responsabilité de l’Etat dans sa fonction juridictionnelle
1. Le juge n'est pas un arbitre qui tient ses pouvoirs du choix de sa personne par les parties.
Lorsque les justiciables s'adressent aux cours et tribunaux, ils font appel à la justice étatique. Ils demandent à l'Etat de juger leurs différends.
Le pouvoir de juger est exercé par les cours et tribunaux (note 1) , mais il émane de la Nation (note 2) . Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Roi (note 3) .
Le juge, personne physique, dont la fonction est de juger, n’exerce pas un pouvoir qu'il détiendrait en son nom propre. Il agit en sa qualité d’organe de l’Etat. Par lui, c’est l’Etat qui juge.
La théorie de l’organe a pour conséquence que l’acte accompli par l’organe, dans les limites de ses pouvoirs, est, à l’égard des tiers, l’acte de la personne morale elle-même et oblige celle-ci directement (note 4) .
2. Pour que la responsabilité de l’Etat soit engagée sur la base de l’article 1382 du Code civil, faut-il nécessairement qu’une faute soit établie dans le chef de son organe ?
A cette question, le droit de la responsabilité donne une réponse négative (section 1). Celle-ci s’impose, a fortiori, en ce qui concerne la responsabilité du pouvoir judiciaire (section 2).
Section 1 – Les règles générales de la responsabilité civile
3. Le droit de la responsabilité civile connaît de nombreux régimes de responsabilité du fait d’autrui (note 5) .
Dans plusieurs de ces régimes, la responsabilité de l’auteur de l’acte dommageable n’est pas une condition de la responsabilité de celui qui doit en répondre.
§1 La responsabilité des parents
4. L’enfant mineur, qui n’a pas atteint l’âge du discernement, ne peut commettre de faute et n’engage pas sa responsabilité personnelle. Le principe est fermement affirmé par la Cour de cassation (note 6) .
Toutefois, l’acte dommageable du mineur privé de discernement, engage la responsabilité de ses parents : il suffit que l’enfant mineur ait commis un « acte objectivement illicite » (note 7) .
L’absence de faute de l’enfant n’exclut pas la responsabilité des parents.
§2 La responsabilité du commettant
5. Les préposés sont souvent des travailleurs salariés. On sait que les travailleurs salariés bénéficient dans l’exécution de leur contrat de travail, d’une certaine immunité consacrée par l’article 18 de la loi du 3 juillet 1978 relative au contrat de travail (note 8) .
La Cour de cassation a décidé que l’immunité du travailleur salarié ne profite qu’à celui-ci et ne peut bénéficier au commettant qui reste civilement responsable à l’égard des tiers malgré l’immunité du préposé (note 9) .
§3 La responsabilité contractuelle du fait d’autrui
6. La responsabilité contractuelle du fait d’autrui est certainement une règle générale consacrée notamment par le Code civil, par des lois particulières et par la jurisprudence (note 10) .
Une caractéristique de la responsabilité contractuelle du fait d’autrui est que le contractant reste responsable à l’égard du créancier, même si ses aides et substituts bénéficient d’une immunité (A) et même s’ils n’ont pas commis de faute (B).
A/ Responsabilité malgré l’immunité de l’aide ou du substitut
7. On sait que l’article 18 de la loi du 3 juillet 1978 sur le contrat de travail accorde aux travailleurs salariés une large immunité dans le cadre de l’exécution de leur contrat.
S’il n’y a pas de contrat de travail, une immunité tout aussi large est accordée à l’agent d’exécution par une jurisprudence inaugurée il y a plus de trente ans (note 11) .
L’immunité de l’agent d’exécution laisse subsister la responsabilité contractuelle du contractant (note 12) .
B/ Responsabilité malgré l’absence de faute de l’aide ou du substitut
8. L’acte du substitut engage la responsabilité du contractant qui a introduit le substitut dans l’exécution du contrat, chaque fois que la responsabilité du contractant aurait pu être engagée s’il avait personnellement posé l’acte.
La question a été soumise à la Cour de cassation dans le cas particulier d’un sous-locataire qui avait provoqué un incendie en état de démence et, dès lors, sans être personnellement en faute. La Cour de cassation a retenu, sur la base de l’article 1735 du Code civil, la responsabilité contractuelle du locataire principal pour un acte commis par le sous-locataire dément qu’il avait introduit dans l’exécution du contrat, bien que l'acte du sous-locataire ne soit pas constitutif de faute (note 13) .
§4 La responsabilité des personnes de droit public
9. La responsabilité des personnes de droit public peut être engagée du fait de leurs organes et préposés, malgré l’immunité dont ceux-ci peuvent bénéficier et également malgré l’absence de faute.
A/ L’immunité
10. Un bon nombre de fonctionnaires sont des organes de la puissance publique. Plusieurs lois ont adopté, pour certaines catégories d’agents de la puissance publique, un régime d’immunité similaire à celui de l’article 18 de la loi du 3 juillet 1978 relative au contrat de travail (note 14) .
La loi du 10 février 2003 accorde une immunité semblable à tous les membres du personnel au service d’une personne publique, en cas de dommages causés par eux dans l’exercice de leur fonction (note 15) .
L’immunité de l’organe laisse subsister la responsabilité de la personne morale de droit publique (note 16) .
B/ L’absence de faute
11. La Cour de cassation a très clairement consacré la dissociation entre la faute de l’organe qui engage directement l’administration et la faute personnelle de cet organe. Dans un arrêt de principe, elle a décidé que « le pouvoir exécutif agit fautivement lorsqu’il excède les limites de son pouvoir réglementaire fixé par la loi ; (…). La seule constatation que tout fonctionnaire placé dans la même situation, aurait donné la même interprétation erronée que celle du fonctionnaire en cause, n’exonère pas l’administration de sa responsabilité pour l’excès de pouvoir qu’elle a commis » (note 17) .
Il est donc bien clair que la faute de l’agent n’est pas nécessaire pour engager la responsabilité de la personne de droit public.
Section 2 – Les règles particulières de la responsabilité du pouvoir judiciaire
12. Les règles générales de la responsabilité civile s’imposent, avec une force particulière, dans le domaine de la responsabilité de l’Etat dans sa fonction juridictionnelle. Cette situation repose sur des arguments d’autorité (§ 1) et des arguments de raison (§ 2).
§1 Les arguments d’autorité
A/ La doctrine
13. La nécessaire dissociation des fautes a été brillamment exposée, dès 1989, par le professeur Van Oevelen qui soulignait que l’Etat peut être responsable d’une erreur de droit commise par son organe même si ce dernier, en vertu d’une disposition légale expresse, ne peut en être rendu personnellement responsable (note 18) .
L’analyse a été reprise par d’éminents auteurs (note 19) .
Christian Jassogne, Premier Président de la cour d’appel de Mons, a consacré à ce principe une étude magistrale (note 20) .
B/ La jurisprudence
14. La nécessaire dissociation entre la responsabilité de l’Etat et celle du juge a bien été mise en lumière par la jurisprudence.
1° La jurisprudence nationale
15. On se contente de citer deux arrêts.
La Cour de cassation, par son célèbre arrêt du 19 décembre 1991, l’a décidé sans ambiguïté : « La responsabilité de l’Etat n’est pas nécessairement exclue par le fait que celle de son organe ne peut, quant à elle, être engagée à la suite de l’acte dommageable que celui-ci a commis, soit que l’organe ne soit pas identifié, soit que l’acte ne puisse être considéré comme une faute de l’organe en raison d’une erreur invincible de celui-ci ou d’une autre cause d’exonération de responsabilité le concernant personnellement, soit que cet acte constitue une faute mais que l’organe soit personnellement exonéré de la responsabilité pouvant en découler » (note 21) .
La Cour d’appel de Bruxelles a bien compris la leçon. Par un arrêt du 30 mars 1992, elle a décidé que le juge-commissaire ne répond pas des fautes qu’il commet dans l’exercice de ses fonctions, mais que la responsabilité de l’Etat n’est pas nécessairement exclue par la circonstance que l’organe lui-même est exonéré de toute responsabilité (note 22) .
2° La jurisprudence internationale
16. La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas hésité à retenir la responsabilité de l'Etat français au motif que la Cour de cassation avait déclaré un moyen de cassation irrecevable, en se fondant sur une constatation manifestement inexacte, à savoir qu'il s'agissait d'un moyen nouveau. Selon la Cour européenne, cette décision est le résultat "d'une erreur manifeste d'appréciation" qui porte atteinte au principe du procès équitable (note 23) .
17. La Cour de Justice des Communautés européennes a affirmé à plusieurs reprises le principe de la responsabilité de l'Etat pour des dommages causés par la décision d'une juridiction nationale statuant en dernier ressort, qui viole une règle de droit communautaire.
Elle précise toutefois que la responsabilité de l'Etat, par une telle décision, "ne saurait être engagée que dans le cas exceptionnel où le juge a méconnu de manière manifeste le droit applicable" (note 24) .
Quand y a-t-il une reconnaissance manifeste du droit applicable ?
Pour répondre à cette question, la Cour de justice, dans l'arrêt Köbler cité ci-dessus, indique deux critères.
D'une part, il faut prendre en considération "le degré de clarté et de précision de la règle violée, le caractère délibéré de la violation, le caractère excusable ou inexcusable de l'erreur de droit, la position prise, le cas échéant, par une institution communautaire, ainsi que l'inexécution par la juridiction en cause, de son obligation de renvoi préjudiciel en vertu de l'article 234, 3ème alinéa du Traité CE" (note 25) .
D'autre part, "une violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée lorsque la décision concernée est intervenue en méconnaissance manifeste de la jurisprudence de la Cour en la matière" (note 26) .
Les éléments mentionnés ci-dessus sont nécessaires et suffisants pour engendrer au profit des particuliers un droit à réparation, "sans pour autant exclure que la responsabilité de l'Etat puisse être engagée dans des conditions moins restrictives sur le fondement du droit national" (note 27) .
18. Cette jurisprudence a été confirmée récemment (note 28) .
En d’autres termes, la Cour de Justice confirme que l’erreur du juge n’exclut pas, automatiquement, la responsabilité de l’Etat pour la violation, par un acte juridictionnel, d’une norme de droit communautaire (note 29) .
§ 2 Les arguments de raison
19. Le critère du « magistrat normalement soigneux et prudent » est sans doute celui qu’il faudrait appliquer si l’on devait examiner la responsabilité personnelle d’un magistrat. Mais ce n’est pas là le propos. La question est celle de la responsabilité de l’Etat en raison d’une décision judiciaire qui contient une erreur de droit et qui a causé un dommage que sa réformation, sa rétractation, ou sa cassation n’a pu effacer.
Sans doute, lorsqu'un justiciable met en cause la responsabilité de l'Etat en raison d'un "mal jugé", le juge qui a rendu la décision litigieuse n'est pas tout à fait étranger au litige. C'est pourquoi la Cour de cassation a décidé, avec raison, que le principe général du droit suivant lequel nul ne peut être juge et partie dans la même cause, qui interdit qu'une décision soit rendue par un juge directement intéressé dans la cause, prohibe qu'un juge connaisse d'une action en responsabilité dirigée contre l'Etat du fait de la fonction juridictionnelle lorsque lui-même a pris part à l'exercice prétendu fautif de cette fonction (note 30) .
Il n'en demeure pas moins que la question qui se pose dans l'action en responsabilité dirigée contre l'Etat est bien celle de la responsabilité de l'Etat, et non celle du juge.
20. Lorsqu’on lui reproche une faute dans l’exercice de son pouvoir judiciaire, l’Etat peut-il déclarer : « Les lois que j’édicte et dont j’impose le respect à mes sujets, moi, l’Etat, j’ignore jusqu’à leur existence. Et lorsque l’on m’en soumet le texte, je les trouve si obscures que vraiment je ne les comprends pas. Quant aux juges que je nomme pour rendre ma justice, il m’indiffère de savoir s’ils savent ou non le droit et s’ils sont aptes ou non à appliquer correctement les lois sibyllines que je concocte avant de les oublier » ?
Si nous tolérions un tel discours, notre pays deviendrait le royaume du père Ubu. Sous peine de sombrer dans l’absurde, il faut impérativement, dans la recherche de la responsabilité de l’Etat du fait du pouvoir judiciaire, opérer une dissociation totale entre la responsabilité de la personne de droit public et celle de son organe.
21. Un exemple concret démontre la nécessaire dissociation de la responsabilité de l'Etat et de celle du juge.
Il est clair qu'il n'y a pas de faute du juge qui applique une disposition légale que la Cour d'arbitrage doit ultérieurement déclarer inconstitutionnelle (note 31) . Mais il y a tout aussi clairement une responsabilité de l'Etat qui fait adopter et appliquer une loi qui viole la Constitution (note 32) .
22. L'Etat est personnellement responsable des défaillances du service de la Justice, même si cette défaillance ne peut être imputée à un magistrat déterminé.
Il est donc possible de répondre à la question posée par le Professeur Dubuisson : obligation de moyen ou obligation de résultat ? La correcte interprétation de la loi et sa correcte application aux faits de la cause tels qu'ils sont connus, sont pour le juge une obligation de moyen; pour l'Etat, c'est une obligation de résultat.
Jean-Luc Fagnart
Avocat au barreau de Bruxelles
Cabinet Thelius
Notes:
(1) Constitution, art. 40, al. 1.
(2) Constitution, art. 33.
(3) Constitution, art. 40, al. 2.
(4) Cass., 24 juin 1955, Rev. prat. soc., 1956, n° 4592, conclusions Procureur général Hayoit de Termicourt.
(5) Sur l’ensemble de la question, voy. notamment C. DALCQ, « La responsabilité du fait des personnes agissant pour autrui », in Responsabilités. Traité théorique et pratique (sous la dir. de J.L Fagnart), Kluwer, 2000.
(6) Cass., 30 mai 1969, Pas., 1969, I, 884 ; RCJB, 1970, 36, note R.O. DALCQ.
(7) Cass., 30 mai 1969, Pas., 1969, I, 884 ;- Cass., 28 octobre 1971, Pas., 1972, I, 200 ;- Cass., 3 mars 1978, Pas., 1978, I, 1012.
(8) Voy. B. DUBUISSON, « Les immunités en matière civile », op. cit., 51, n° 9 à 16.
(9) Cass., 18 novembre 1981, RGAR, 1982, n° 10459.
(10) J.L. FAGNART, « La responsabilité du fait d’autrui. Principe général ou principes généraux ? », in La responsabilité civile des parents (sous la dir. de G. Benoît et P. Jadoul), La Charte, 2006, 1 et s., spéc. 10, n° 16.
(11) Cass., 7 décembre 1973,
(12) Pour certaines applications de ce principe, voy. B. DUBUISSON, « Les immunités en matière civile », in Buitencontractuele aansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2004, 43 et s., spéc. 72, n° 34 à 39 ;- B. DUBUISSON, « Les immunités civiles ou le déclin de la responsabilité individuelle : coupables mais pas responsables », in Droit de la responsabilité, CUP, 2004, 69 et s.
(13) Cass., 29 novembre 1984, JT, 1984, 417, note P.H. DELVAUX ; RCJB, 1987, 213, note F. GLANSDORFF.
(14) Voy. not. la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, art. 48 ; la loi du 20 mai 1994 concernant le personnel militaire, art. 92.
(15) B. DUBUISSON, « Les immunités en matière civile », op. cit., 57, n° 17.
(16) B. DUBUISSON, « Les immunités en matière civile », op. cit., 74, n° 37; B. DUBUISSON, « Les immunités civiles ou le déclin de la responsabilité individuelle » : coupables mais pas responsables, in Droit de la responsabilité, CUP, 2004, 69 et sv.
(17) Cass., 19 décembre 1980, RCJB, 1984, 5, note R.O. DALCQ ; RW, 1981-82, 1061, conclusions M. Dumon.
(18) A. VAN OEVELEN, « La responsabilité civile des magistrats », in La responsabilité professionnelle des gens de justice, Journée d’études organisée par la Conférence du Jeune Barreau de Mons, 23 avril 1989. Rapport, 32.
(19) Voy. notamment L. CORNELIS, « De aansprakelijkheid van de magistraten ... », TBH, 1983, 422, n° 1 ;- A.L. DURVIAUX, « La responsabilité de l’Etat pour des fautes commises par des magistrats judiciaires dans l’exercice de leurs fonctions », in Responsabilités. Traité théorique et pratique (sous la dir. de J.L. Fagnart), Kluwer, liv. 21bis, Kluwer, 1999, 44 et s., spéc. n° 76 ;- P. LEWALLE, « La responsabilité délictuelle de l’administration et la responsabilité personnelle de ses agents : un système », APT, 1989, 24 ;- F. RIGAUX et J. VAN COMPERNOLLE, « Faillite d’office », fonction juridictionnelle et responsabilité de l’Etat du fait des actes du service public de la Justice », RCJB, 1991, 442, n° 27.
(20) C. JASSOGNE, « La nécessaire dissociation entre la responsabilité de la personne morale et la responsabilité personnelle de celui qui agit en qualité d’organe de cette personne morale », RRD, 1991, 414.
(21) Cass., 19 décembre 1991, Pas., 1992, I, 316, et les conclusions du Procureur général Velu ; JT, 1992, 142, conclusions du Procureur général Velu ; JLMB, 1992, 42, note F. PIEDBOEUF ; RGDC, 1992, 60, note A. VAN OEVELEN ; RCJB, 1993, 285, note F. RIGAUX et J. VAN COMPERNOLLE.
(22) Bruxelles, 30 mars 1992, Entreprise et droit, 1993, 392.
(23) CEDH, n° 34553/97, 21 mars 2000, Dulaurans/France, JT, 2000, 773, note P. Lambert.
(24) C.J.C.E., n° C-224/01, 30 septembre 2003, Köbler, motif n° 53, JT droit européen, 2004, 90; R.W. 2004-2005, 635, note J. Mééusen; Recueil CJCE 2003, I, 10239, conclusions P. Léger.
(25) Arrêt Köbler, n° 55.
(26) Arrêt Köbler, n° 56.
(27) Arrêt Köbler, n° 57.
(28) C.J.C.E. (gr. ch.), n° C-173/03, 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, Rec. 2006, I, 5177, JLMB, 2006, 1433, note G. DE LEVAL ; JT Dr. eur., 2006, 223 ; SEW, 2006, 485 note R. MEIJER.
(29) Sur l’ensemble de la question en droit européen, voy. G. ANAGNOSTARAS, « Erroneous judgments and the prospect of damages : the scope of the principal of governmental liability for judicial breaches », ELR, 2006, n° 5, 735-747 ;- G. DE LEVAL, « La responsabilité de l’Etat du fait de l’activité juridictionnelle du juge », JLMB, 2006, 1441-1442 ;- M. DE MONTECLER, « Précisions de la CJCE sur la responsabilité des Etats du fait de leurs juridictions suprêmes », AJDA, 2006, 1193 ;- R. ORTLEP, « Het arrest Traghetti en één geharmoniseerd criterium voor staataansprakelijkheid wegens om rechtmatige rechtspraak », NTER, 2006, 227-230.
(30) Cass., 19 décembre 2002, JLMB, 2003, 1032, note J. Sace; JT, 2003, 211; Pas. 2002, I, 2450.
(31) Bruxelles, 7 décembre 2000, JT, 2001, p. 385.
(32) Pour la responsabilité de l'Etat législateur en raison d'une méconnaissance de la Constitution, voy. not. Anvers, 18 janvier 2006, F.J.F., 2006, n° 9, 775; - Bruxelles, 1er mars 2006, F.J.F., 2006, n° 10, 875; Bruxelles, 22 septembre 2005, N.J.W., 2006, 175, note S. De Raedt; Bruxelles, 7 décembre 2000, JT, 2001, 385; - Liège, 16 décembre 2004, JLMB, 2005, 819; JT, 2005, 215; Civ. Hasselt, 10 novembre 2004, F.J.F., 2005, 225; Civ. Anvers, 1er septembre 2004, F.J.F., 2005, 226; Civ. Bruxelles, 18 février 2003, F.J.F., 2003, 847; J.D.F., 2003, 352; Civ. Bruxelles, 20 septembre 2002, R.G.C.F., 2004, 55, note E. Orlando; Civ. Bruxelles, 16 février 2001, R.W., 2002-2003, 306; R.G.D.C., 2003, 213, note K. Muylle.
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